Zašto Hrvatska zabranjuje klađenje reklame: analiza Kladionicavodic stručnjaka

Hrvatska je u posljednjem desetljeću provela niz značajnih promjena u regulaciji tržišta sportskog klađenja i igara na sreću, a jedna od najuočljivijih mjera tiče se ograničenja oglašavanja kladionica. Dok su još početkom 2010-ih godina televizijske reklame za klađenje bile svakodnevna pojava u udarnim terminima, danas je situacija bitno drugačija. Zakonodavni okvir koji regulira ovu materiju postepeno se zaoštravao, vođen kombinacijom europskih smjernica, javnozdravstvenih argumenata i pritiska civilnog društva. Razumijevanje pozadine ovih zabrana zahtijeva uvid u konkretne pravne instrumente, trendove u stopama kockanja te usporedbu s praksama u susjednim državama.

Zakonodavni okvir i ključne regulatorne promjene

Osnova za regulaciju klađenja u Hrvatskoj leži u Zakonu o igrama na sreću, čija je pročišćena verzija stupila na snagu 2010. godine, a koji je od tada doživio nekoliko izmjena i dopuna. Ministarstvo financija nadležno je za nadzor nad sektorom, dok Porezna uprava provodi kontrolu licenciranih operatera. Ključna točka zaokreta u pogledu oglašavanja dogodila se 2019. godine, kada su donesene izmjene koje su znatno suzile dopuštene formate i termine prikazivanja reklama za kladionice.

Prema izmjenama iz 2019. godine, zabranjena je svaka reklama za klađenje koja je usmjerena prema maloljetnicima ili koja se prikazuje u kontekstu koji bi mogao privući maloljetnu publiku. To je uključilo zabranu emitiranja ovakvih oglasa u terminima kada je udio gledatelja mlađih od 18 godina statistički značajan, što je u praksi eliminiralo velik dio dnevnog i poslijepodnevnog televizijskog prostora. Osim toga, zabranjeno je korištenje likova, animacija ili glazbenih elemenata koji se primarno asociraju s dječjim sadržajem. Regulativa je proširena i na digitalne platforme, pa su operateri društvenih mreža postali obvezni provoditi dobnu verifikaciju korisnika kojima se prikazuju ovakvi oglasi.

Važno je napomenuti da Hrvatska nije jedina europska zemlja koja je krenula ovim putem. Italija je 2019. godine uvela potpunu zabranu oglašavanja igara na sreću poznatiju kao “Decreto Dignità”, Belgija je 2023. godine zabranila gotovo sve oblike reklamiranja klađenja, a Španjolska je 2021. ograničila prikazivanje reklama za klađenje isključivo na kasne noćne termine između 1 i 5 sati. Hrvatska se dakle kretala u skladu s europskim trendom, iako bez potpune zabrane kakvu su uvele neke od navedenih zemalja.

Europska direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama (AVMSD), revidirana 2018. godine i implementirana u hrvatsko zakonodavstvo do 2020. godine, dodatno je ojačala temelje za ograničavanje oglašavanja. Direktiva zahtijeva od država članica da osiguraju da audiovizualne komercijalne komunikacije za alkohol, igre na sreću i srodne kategorije ne smiju biti usmjerene prema maloljetnicima i ne smiju poticati pretjerano konzumiranje. Hrvatska implementacija ove direktive bila je relativno stroga u usporedbi s nekim državama članicama koje su odabrale minimalnu transpoziciju.

Javnozdravstveni argumenti i statistike o problematičnom kockanju

Iza zakonodavnih promjena stoje konkretni podaci koji su poslužili kao argumentacijska osnova za restriktivnije mjere. Prema istraživanju koje je 2018. godine proveo Hrvatski zavod za javno zdravstvo, procijenjeno je da između 2 i 3 posto odrasle populacije u Hrvatskoj pokazuje znakove problematičnog kockanja, što je nešto iznad europskog prosjeka koji se kreće oko 1,5 posto. Još zabrinjavajući bili su podaci o mladima: istraživanje provedeno na uzorku učenika srednje škole pokazalo je da je gotovo 15 posto ispitanika u dobi od 15 do 18 godina barem jednom kladilo novac putem interneta, pri čemu su mnogi koristili profile roditelja ili starijih braće i sestara.

Problematično kockanje definira se prema kriterijima Dijagnostičkog i statističkog priručnika mentalnih poremećaja (DSM-5) kao ponašanje koje narušava osobne, obiteljske ili profesionalne obveze osobe. Istraživanja konzistentno pokazuju da izloženost oglašavanju igara na sreću povećava rizik od razvoja problematičnog ponašanja, posebice kod osoba s genetskom predispozicijom ili prethodnim iskustvima ovisnosti. Studija objavljena u časopisu “Addiction” 2020. godine pokazala je da svako povećanje izloženosti reklamama za klađenje za 10 posto korelira s povećanjem broja poziva na telefonske linije za pomoć ovisnicima za oko 4 posto.

U kontekstu ovih podataka, stručnjaci koji prate hrvatsko tržište klađenja, uključujući analitičare koji objavljuju na platformama poput Kladionicavodic, ukazuju na to da je povećana regulacija oglašavanja imala mjerljiv učinak na promjenu ponašanja operatera, koji su se sve više okrenuli programatskom oglašavanju i personaliziranim digitalnim kampanjama umjesto masovnom emitiranju.

Hrvatska udruga za zaštitu od ovisnosti o kockanju (HUZOK) lobira za još strože mjere od onih koje su trenutno na snazi. Organizacija tvrdi da trenutni zakonodavni okvir ostavlja previše prostora za kreativno zaobilaženje zabrana, posebice u digitalnom prostoru gdje algoritmi mogu precizno ciljati ranjive skupine. Jedan od konkretnih prijedloga koji je HUZOK uputio Ministarstvu financija 2022. godine bio je uvođenje potpune zabrane sponzorstava sportskih klubova od strane kladionica, što bi eliminiralo jedan od najvidljivijih oblika neizravnog oglašavanja.

Ekonomska dimenzija problema nije zanemariva. Procjene iz 2021. godine govore da je ukupan prihod legalnog tržišta klađenja u Hrvatskoj iznosio oko 400 milijuna eura godišnje, od čega je poreski prihod za državni proračun iznosio oko 60 milijuna eura. Kladionice su u isto vrijeme trošile između 15 i 20 posto svojih prihoda na marketing, što znači da je ukupna potrošnja na oglašavanje u sektoru iznosila između 60 i 80 milijuna eura godišnje. Ograničavanje ovih rashoda direktno utječe na prihode medijskih kuća, što je jedan od razloga zašto su medijski lobiji konzistentno pružali otpor strožim regulatornim mjerama.

Digitalni prostor kao regulatorni izazov

Jedna od najvećih slabosti postojećeg regulatornog okvira jest njegova ograničena primjenjivost na digitalni prostor, posebice na strane platforme koje nemaju sjedište u Europskoj uniji. Dok su domaći operateri koji posjeduju hrvatsku licencu obvezni poštivati sve propisane restrikcije, offshore kladionice koje ne posjeduju licencu Ministarstva financija mogu slobodno oglašavati svoje usluge putem globalnih platformi kao što su Google, Meta ili X (bivši Twitter) bez izravnih sankcija od strane hrvatskih regulatora.

Ovaj regulatorni jaz ima praktične posljedice: korisnici koji pretražuju pojmove vezane uz klađenje na internetu redovito nailaze na oglase operatera koji ne posjeduju hrvatsku licencu, a koji nude uvjete koji su ponekad povoljniji od onih koje nude licencirani operateri opterećeni višim troškovima usklađenosti. Hrvatska agencija za elektroničke medije (AEM) ima ovlasti nadzirati audiovizualne medijske usluge s hrvatskom licencom, ali njezine nadležnosti ne protežu se na platforme registrirane izvan EU, što stvara strukturalni problem u provedbi propisa.

Europska uredba o digitalnim uslugama (DSA), koja je stupila na snagu u potpunosti 2024. godine, donosi određena poboljšanja u ovom pogledu. DSA obvezuje velike platforme da implementiraju mehanizme koji sprječavaju ciljano oglašavanje prema maloljetnicima, bez obzira na kategoriju oglašivača. Osim toga, uredba zahtijeva veću transparentnost u pogledu algoritama koji se koriste za personalizaciju oglasa, što regulatorima daje bolje alate za nadzor. Međutim, primjena ovih odredbi na specifičan kontekst klađenja još uvijek je u ranoj fazi, a dosadašnja provedba od strane Europske komisije bila je usmjerena primarno na sistemske rizike kao što su dezinformacije i ilegalni sadržaji.

Tehnike koje operateri koriste za zaobilaženje digitalnih ograničenja postale su sve sofisticiranije. Umjesto direktnih oglasa koji bi mogli biti prepoznati i blokirani, mnogi operateri koriste affiliate marketing modele u kojima neovisni partneri promoviraju usluge klađenja kroz sadržajni marketing, recenzije i usporedne vodiče. Ovakav pristup teže je regulirati jer se radi o uredničkom sadržaju koji formalno ne spada u definiciju komercijalnog oglašavanja, iako mu je ekonomska svrha ista. Regulatorna tijela u nekoliko europskih zemalja razmatraju proširenje definicije oglašavanja kako bi obuhvatila i plaćene sadržajne partnerske programe, no do sada nije postignut konsenzus o konkretnim mjerama.

Poseban izazov predstavljaju live streaming platforme i influenceri koji promoviraju klađenje prema svojoj publici. U Hrvatskoj nije zabilježeno sustavno procesuiranje influencera koji promoviraju kladionice bez jasnog označavanja sponzoriranog sadržaja, iako Zakon o zaštiti potrošača propisuje obvezu transparentnog označavanja komercijalnih komunikacija. Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN) nadležna je za procesuiranje nepoštenih poslovnih praksi, ali kapaciteti za nadzor digitalnog prostora ostaju ograničeni u usporedbi s volumenom sadržaja koji se svakodnevno producira.

Usporedba s europskim modelima i perspektive daljnjeg razvoja

Razumijevanje smjera u kojem se hrvatska regulacija klađenja može razvijati zahtijeva uvid u iskustva zemalja koje su već implementirale strožije mjere. Talijanski model potpune zabrane oglašavanja, koji je na snazi od 2019. godine, pruža vrijedne podatke o stvarnim učincima takve politike. Prema istraživanju koje je 2022. godine objavio Istituto Superiore di Sanità, broj novih korisnika licenciranih talijanskih kladionica smanjio se za oko 8 posto u godini nakon uvođenja zabrane, ali je istovremeno zabilježen porast prometa prema nelicenciranim offshore operaterima za procijenjenih 12 posto. Ovo sugerira da potpuna zabrana oglašavanja bez paralelnog jačanja provedbe propisa protiv nelicenciranih operatera može imati kontraproduktivne učinke.

Belgijski pristup iz 2023. godine nešto je nijansiraniji: zabrana se odnosi na masovne medije i javni prostor, ali licencirani operateri mogu i dalje komunicirati s postojećim verificiranim korisnicima putem direktnih kanala kao što su email ili push notifikacije. Ovaj model pokušava balansirati između zaštite potencijalno ranjive publike od neželjene izloženosti i poštivanja prava odraslih koji su svjesno odabrali koristiti usluge klađenja. Belgijski regulator za igre na sreću (Gaming Commission) izvijestio je 2024. godine da je model pokazao obećavajuće rezultate u smanjenju broja novih registracija korisnika mlađih od 25 godina.

Nordijski modeli, posebice norveški i finski, idu korak dalje uvođenjem državnog monopola na igre na sreću koji eliminira potrebu za regulacijom privatnog oglašavanja jer privatni operateri jednostavno ne postoje na legalnom tržištu. Međutim, ovaj pristup nije kompatibilan s EU pravilima o slobodnom tržištu za države članice, pa nije primjenjiv u hrvatskom kontekstu bez fundamentalnih promjena u europskom zakonodavnom okviru.

Što se tiče perspektiva razvoja u Hrvatskoj, nekoliko indikatora sugerira nastavak trenda zaoštravanja regulacije. Vladajuća koalicija je u svom programu za mandatno razdoblje 2024.-2028. navela namjeru revizije Zakona o igrama na sreću s posebnim naglaskom na digitalnom prostoru i zaštiti maloljetnika. Ministarstvo zdravstva aktivno surađuje s Ministarstvom financija na razvoju nacionalne strategije za prevenciju ovisnosti o kockanju, čiji je nacrt trebao biti predstavljen do kraja 2024. godine. Jedna od mjera koja se razmatra jest uvođenje obveznog registra isključenih igrača (tzv. self-exclusion registry) koji bi bio dostupan svim licenciranim operaterima, slično modelu koji već postoji u Nizozemskoj i Njemačkoj.

Industrija kladionica, s druge strane, nije pasivna u ovom procesu. Hrvatska udruga priređivača igara na sreću (HUPIIS) aktivno sudjeluje u javnim savjetovanjima i zagovara pristup temeljen na odgovornom kockanju umjesto na restriktivnom oglašavanju. Argumenti industrije uključuju tvrdnju da ograničavanje oglašavanja licenciranih operatera ne smanjuje potražnju za klađenjem, već je samo preusmjerava prema nelicenciranim platformama koje ne provode mjere zaštite igrača. Ova argumentacija ima određenu empirijsku osnovu, ali kritičari ukazuju na to da ona zanemaruje dugoročne učinke smanjene normalizacije kockanja kao aktivnosti, koji su teže mjerljivi u kratkoročnim podacima.

Hrvatska regulatorna praksa u ovom sektoru odražava širu napetost između fiskalnih interesa države koja ovisi o poreznim prihodima od klađenja, javnozdravstvenih ciljeva koji zahtijevaju ograničavanje štetnih aktivnosti, slobodnotržišnih načela EU i praktičnih izazova provedbe u digitalnom okruženju. Ova napetost nije specifična za Hrvatsku i teško je razriješiva bez kompromisa koji ni jednu od zainteresiranih strana neće u potpunosti zadovoljiti. Ono što je jasno jest da je era nereguliranog oglašavanja kladionica u Hrvatskoj definitavno završena i da će svaka buduća regulatorna promjena ići u smjeru veće, a ne manje restrikcije.

Analiza hrvatskog pristupa zabrani klađenja u oglašavanju pokazuje da se radi o složenom procesu koji nije rezultat jedne odluke, već postupnog zakonodavnog razvoja koji traje više od desetljeća. Učinkovitost mjera teško je jednoznačno procijeniti jer istovremeni razvoj digitalnog tržišta stvara nove kanale koji djelomično neutraliziraju učinke klasičnih regulatornih instrumenata. Ono što je sigurno jest da će pitanje regulacije oglašavanja klađenja ostati aktualno u javnom diskursu, pogotovo kako se bude povećavao udio online klađenja u ukupnom tržištu i kako budu sazrijevali regulatorni okviri na razini Europske unije koji će od država članica zahtijevati usklađeniji i dosljedniji pristup ovoj materiji.